JURIDIK - EU
ROBIN HOOD SKATTEN
Till
Länsrätten i Malmöhus län
Ö V E R K L A G A N D E
KLAGANDE
Advokaten Stefan Hallbäck, Dammsagersvägen 22, 239 42 FALSTERBO
ÖVERKLAGAT BESLUT
Kommunfullmäktiges i Vellinge kommun beslut den 29 november 1995, Kf § 110, såvitt avser utdebitering av skatt för finansiering av verksamhet i andra kommuner än Vellinge
__________
YRKANDE
Undertecknad medlem av Vellinge kommun yrkar att länsrätten upphäver det överklagade beslutet.
OMSTÄNDIGHETER I SAK
Kommunfullmäktige i Vellinge beslutade den 29 november 1995, bilaga, att den kommunala utdebiteringen för 1996 skall vara 17:98 kr/skattekrona. Av beslutet framgår att utdebiteringen för att finansiera kommunens egen verksamhet uppgår till 16:78 kr/skattekrona samt att 1:20 kr/skattekrona uttas för verksamhet i andra kommuner.
GRUNDER
Riksdagen antog den 18 december 1995, såvitt nu är ifråga, två nya lagar som syftar till att utjämna skillnaderna i skatteinkomster mellan kommuner. Enligt den ena lagen erhåller de kommuner (och landsting) som har sämre skattekraft än genomsnittet ett bidrag. Den andra lagen innebär att de kommuner som har bättre skattekraft än genomsnittet erlägger en avgift för att finansiera bidragen.
Bidrag och avgifter skall totalt sett vara beloppsmässigt lika. Systemet är således inomkommunalt finansierat och föranleder inte någon kostnad för staten. Bidraget skall betalas ut som tillägg i samband med skattemyndighetens utbetalning av kommunal-skattemedel till kommunen enligt lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommun och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. Avgift skall på motsvarande sätt betalas genom avräkning från de kommunen tillkommande kommunalskattemedlen.
Historik
I kompletteringspropositionen (prop 1994/95:150) lade regeringen bl a fram ett förslag till en lag om utjämning av skatteinkomster i kommuner. Förslaget innebar att kommuner med en beskattningsbar inkomst per invånare som var mindre än riksgenomsnittet skulle erhålla ett tillägg till skatteinkomsterna och kommuner med beskattningsbar inkomst per invånare överstigande riksgenomsnittet skulle få vidkännas ett avdrag. Utjämningen skulle i princip vara självfinansierad och således inte kräva några statliga tillskott. Tillägg och avdrag skulle enligt förslaget ske i samband med utbetalning av kommunalskattemedel enligt lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m m.
Över förslaget inhämtades lagrådsyttrande.
Lagrådet avstyrkte lagförslaget eftersom den föreslagna lagen inte var förenlig med bestämmelsen i 1 kap 7 § andra stycket regeringsformen. Som skäl för sitt ställningstagande anförde lagrådet bl a följande.
"1 kap 7 § regeringsformen innehåller grundläggande bestämmelser rörande kommunerna, varmed avses vad som i första stycket benämns primärkommuner och landstingskommuner. I andra stycket anges att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Bestämmelsen skall ses mot bakgrund av vad som i 1 § andra stycket i samma kapitel sägs om att den svenska folkstyrelsen förverkligas, förutom genom ett representativt och parlamentariskt statsskick, genom kommunal självstyrelse. Den kommunala beskattningsrätten är alltså ett inslag i den kommunala självstyrelsen och den utgör en förutsättning för en sådan självstyrelse och en mycket väsentlig sådan."
"Bestämmelsen i 1 kap 7 § andra stycket regeringsformen ger sålunda kommunerna en befogenhet att ta ut skatt. Denna rätt är emellertid begränsad på så sätt att en kommun endast får ta ut skatt som behövs för skötseln av de uppgifter som på olika grunder åvilar kommunen (se prop 1973:90 s 191). Beskattningsrätten är inskränkt även såtillvida att grunderna för den kommunala beskattningen skall enligt 8 kap 5 § regeringsformen bestämmas i lag. Vad som åsyftas i den bestämmelsen är bl a sådana föreskrifter som nu återfinns i kommunalskattelagen (1928:370). Vad en kommun med stöd av 1 kap 7 § andra stycket regeringsformen kan bestämma, frånsett specialskatter, torde i praktiken närmast vara den skattesats som skall gälla i fråga om kommunal inkomstskatt."
"Trots att den kommunala beskattningsrätten alltså är underkastad begränsningar, följer av bestämmelsens lydelse i förening med uttalanden i förarbetena (prop 1973:90 s 190f, 231 och 305) att bestämmelsen innebär ett grundlagsskydd för beskattningsrätten. Så har bestämmelsen också uppfattats vid tillkomsten av de lagar som gällde frågan om tillfällig begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt........"
"Hur långt grundlagsskyddet går kan emellertid vara tveksamt, se bl a lagrådets yttrande år 1990 över förslaget till lag om tillfällig begränsning av kommuners och församlingars rätt att ta ut skatt. Förslaget innebar att ett tak skulle sättas för den kommunala beskattningen för år 1991. I det ärendet förklarade Lagrådet sig instämma i uttalanden som gjorts om ingripanden i den kommunala skatterätten av den art som det där var fråga om, nämligen att sådana ingripanden måste användas med stor urskiljning och varsamhet och att i ju högre grad de innebar en faktisk begränsning av utrymmet för en kommun att handha sina uppgifter, desto betänkligare blev åtgärden från konstitutionell synpunkt. Frågan hur långtgående sådana ingripanden fick göras måste enligt Lagrådet bedömas med hänsyn till arten och omfattningen av inskränkningarna och till den tid under vilken de skulle gälla. Lagrådet fann inte att de föreslagna inskränkningarna gick utöver vad som från konstitutionell synpunkt fick anses möjligt att acceptera."
"Det nu förevarande förslaget är av helt annat slag. Det utgör i sig ingen inskränkning i rätten att ta ut skatt. Som framgår av vad Lagrådet inledningsvis anfört innebär förslaget emellertid att vissa kommuner och landsting skall avstå en del av sina kommunalskatteinkomster, vilka belopp skall tillföras andra kommuner och landsting med sämre skatteunderlag. Förslaget medför alltså att kommuner och landsting, vilka kommer att vidkännas avdrag från skatteintäkterna, genom uttagande av kommunalskatt och landstingsskatt bidrar till att täcka behovet av medel i andra kommuner och landsting. Frågan är om sådan skatt kan anses uttagen för skötseln av kommunens eller landstingets uppgifter."
"Den föreslagna ordningen kan inte anses stå i överensstämmelse med ordalagen i bestämmelsen."
"Några uttalanden som ger en närmare vägledning angående vad som avsetts med begreppet "skötseln av sina uppgifter" i 1 kap 7 § andra stycket regeringsformen gjordes inte i förarbetena. Det är därför motiverat att för tolkningen av begreppet söka vägledning i vad som i lag och praxis ansetts vara en kommuns eller ett landstings angelägenheter."
"I 2 kap 1 § kommunallagen (1991:900) finns en bestämmelse om kommunernas allmänna befogenheter. Enligt bestämmelsen får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Det krav på viss anknytning som bestämmelsen innehåller brukar kallas lokaliseringsprincipen. Vid sidan om kommunallagen finns ett stort antal olika lagar som innehåller föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter på vissa områden. Även när det gäller dessa områden kan gällande bestämmelser sägas utgå från lokaliseringsprincipen."
"Mot denna bakgrund framstår det som helt främmande att betrakta skatt, som av en kommun eller ett landsting tas ut för att tillföras andra kommuner eller landsting, som uttagen för skötseln av vederbörande kommuns eller landstings uppgifter. Den ordning beträffande utjämning av skatteinkomster som har tillämpats under senare år kan inte föranleda någon annan bedömning. Uttagandet av skatt i kommuner och landsting, som får vidkännas avdrag kommer därmed att strida mot vad som i 1 kap 7 § andra stycket regeringsformen anges om ändamålet med den kommunala beskattningen........"
Under riksdagsbehandlingen av förslaget ansåg majoriteten i konstitutionsutskottet, till skillnad från Lagrådet, att det fanns flera omständigheter som gav utrymme för annan tolkning av regeringsformen än den Lagrådet gjort. Utskottet hänvisade därvid till en sedan 1960-talet utvecklad konstitutionell praxis enligt vilken begreppet "skötseln av sina uppgifter" fått en annan innebörd än den Lagrådet utgått ifrån. I yttrandet förordade utskottet vidare som tänkbar lösning att förslagets avdrag och tillägg omvandlas till avgift respektive bidrag. Riksdagen följde utskottet. Regeringen återkom sedermera på riksdagens begäran med nya lagförslag.
Nu antagna lagar
I förarbetena till de nu antagna lagarna (prop 1995/96:64) instämmer regeringen i Lagrådets bedömning att ett inomkommunalt system faktiskt innebär en överföring av skatteinkomster mellan kommuner som kan öppna för en otydlighet ifråga om hur och för vilka ändamål kommunala skatteinkomster kan disponeras. Regeringen konstaterar emellertid samtidigt att skillnaderna i ekonomiska förutsättningar är mycket stora och att en utjämning måste finansieras utan att statens finanser försvagas och framlägger bl. a. mot denna bakgrund i propositionen en sådan lösning som konstitutionsutskottet pekat på i sitt yttrande och som ansluter till den konstitutionella praxis utskottet hänvisat till.
De av riksdagen nu antagna lagarna innebär att tillägg och avdrag omvandlats till bidrag respektive avgift. Ändringen härvidlag är således endast av redaktionell och semantisk art. I övriga avseenden innebär lagarna inte någon ändring. Systemet är inomkommunalt finansierat. Det ekonomiska utfallet för kommunerna blir detsamma. Sättet för redovisning överensstämmer också med vad som föreslogs i kompletteringspropositionen. Bidragen utbetalas och avgifterna avräknas sålunda i samband med utbetalning av kommunalskattemedlen.
I fråga om syfte, lagreglernas materiella innebörd och effekter är de antagna lagarna således identiska med det förslag Lagrådet kvalificerade som helt främmande och stridande mot grundlagsbestämmelsen i 1 kap 7 § andra stycket regeringsformen. Enda skillnaden är att reglerna upptagits i två lagar och att avdrag och tillägg omvandlats till avgift respektive bidrag, vilka emellertid avräknas respektive utbetalas från respektive kommuns kommunalskattemedel på samma sätt som i det av Lagrådet underkända förslaget. De nya lagarna innebär liksom det tidigare förslaget att kommuner, som får vidkännas avräkning från skatteintäkterna, genom uttag av kommunalskatt bidrar till att täcka behovet av medel i de kommuner som erhåller bidrag ( jfr Lagrådets ovan citerade yttrande ). I rättsligt avseende är följaktligen lagarna i likhet med det tidigare förslaget oförenliga med regeringsformen. Den omständigheten att ett annat Lagråd sedermera, i yttrande den 13 oktober 1995 ( prop. 1995/96:64, bilaga 2 ), inte velat motsätta sig förslaget ändrar inte denna slutsats.
Svagheten i det senare Lagrådets bedömning och den övervärdering av den redaktionella och språkliga ändring som gjorts visar sig bl.a. däri, att Lagrådet funnit goda skäl föreligga för den pågående och av regeringen beslutade översynen av förhållandet mellan kommunalt självstyre och grundlagen på nu diskuterat område.
SAMMANFATTNING
De av riksdagen antagna lagarna har medfört att Vellinge kommun tvingats ta ut kommunalskatt för finansiering av annat än kommunens egna uppgifter. Kommunens beslut hänför sig följaktligen till något som inte är en angelägenhet för kommunen ( 10 kap 8 § 2 p kommunallagen ). Av samma skäl strider beslutet mot 1 kap 7 § andra stycket regeringsformen ( 10 kap 8 § 4 p kommunallagen ).
Det förhållandet att beslutet grundas på av riksdagen antagna lagar om utjämning av skatteinkomster medför inte att beslutet ändå kan anses lagligt eftersom lagarna strider mot lag av högre konstitutionell dignitet. Beslutet skall därför upphävas.
Falsterbo den 3 januari 1996
.................................................
Bilaga:
Kommunfullmäktiges i Vellinge kommun beslut 29 november 1995 (protokollsutdrag)
*****************************
Till
Länsrätten i Malmöhus län
Rotel 10
Mål nr Ö 47-96
Vellinge kommun får härmed inkomma med yttrande i målet.
INSTÄLLNING TILL ÖVERKLAGANDET
Vellinge kommun biträder klagandens uppfattning att de av riksdagen antagna lagarna om utjämningsavgift resp utjämningsbidrag strider mot vad som i 1 kap 7 § andra stycket regeringsformen anges om kommuners befogenhet att ta ut skatt. Kommunens utdebiteringsbeslut kommer därigenom - oaktat beslutet har sin grund i lagen om utjämningsavgift - att strida mot 1 kap 7 § andra stycket regeringsformen och därigenom mot den grundlagsfästa lokaliseringsprincipen.
GRUNDER
I fråga om grunderna för kommunens inställning hänvisas till de av klaganden anförda omständigheterna. Kommunen, som ansåg sig tvungen att fatta det överklagade beslutet, trots dess grundlagsstridiga karaktär, välkomnar således den prövning klaganden begär. Därutöver vill Vellinge kommun anföra följande.
De lagar riksdagen antagit innebär att vissa kommuner får vidkännas avdrag från sina skatteintäkter, vilket avdrag bidrar till att täcka behovet av medel i andra kommuner. En viss del av kommunalskatten uttas följaktligen för annat än skötseln av kommunens egna uppgifter. Varje beslut som har sin grund i dessa lagar är således i strid mot regeringsformen och därför i princip ogiltigt.
Utformningen av det av riksdagen antagna utjämningssystemet är endast en språklig variant av det förslag till inomkommunal skatteutjämning som av Lagrådet i yttrande den 12 maj 1995 utdömdes som helt främmande och stridande mot grundlagen. Enligt kommunens uppfattning är det uppenbart att de antagna lagarna endast syftar till att kringgå regeringsformens bestämmelser om ändamålet för den kommunala beskattningen. Vad en kommun genom beslut av den folkvalda församlingen i enlighet med grundlagen upptar i kommunalskatt skall enligt Vellinge kommuns uppfattning uteslutande gå till skötseln av den egna kommunens angelägenheter.
Enligt kommunen är det statens uppgift att ge bidrag till kommuner med otillräcklig skattekraft. Medel som enskilda kommuner tar ut i skatt av sina medlemmar för sina angelägenheter kan inte lagligen användas för denna utjämning.
För att kompensera det grundlagsstridiga avdraget från Vellinge kommuns skatteintäkter har kommunen tvingats ta ut 1:20 kr/skattekrona i kommunalskatt trots att skatten pga de av riksdagen antagna lagarna kommer att tillföras andra kommuner.
Att utjämningssystemet är grundlagsstridigt framgår av vad klaganden anfört i överklagandet och kommunen anfört ovan. Vellinge kommun vill därutöver belysa följande effekter av systemet :
Systemet innehåller negativa ekonomiska incitament, eftersom det för vissa kommuner blir lönsamt att eftersträva en lägre egen skattekraft, exempelvis genom lägre förvärvsfrekvens, lägre inkomstnivå och högre arbetslöshet. I kommuner som ökar sin skattekraft blir effekten att de inte får behålla den. Lågskattekommuner som ökar sin skattekraft kommer t.o.m. att förlora resurser, om de ökar skattekraften mer än riksgenomsnittet och får högre totala intäkter om skattekraften sjunker. Systemet kommer därigenom att motverka ekonomisk tillväxt i kommunerna.
Systemet är skattedrivande eftersom kommunernas enda sätt att kompensera avdragen är att höja den kommunala utdebiteringen eller att underlåta sänkning av kommunalskatten.
Systemet medför den fördelningspolitiskt bisarra effekten att låginkomsttagare i kommuner med hög skattekraft via kommunalskatten lämnar bidrag till höginkomsttagare i kommuner med låg skattekraft.
Ett grundläggande fel är att debatten om utjämningssystemet kommit att handla om s k "rika" respektive "fattiga" kommuner. Effekterna för de enskilda medborgarna och för de enskilda hushållen har inte alls blivit beaktade. I ett utjämningssystem som har till syfte att skapa rättvisa förutsättningar kan man inte bortse från effekterna på individnivå. Tar man inte hänsyn till dessa effekter blir konsekvensen att låginkomsttagarna i vissa kommuner drabbas orättfärdigt hårt.
Alla kommuner består av såväl höginkomsttagare som låginkomsttagare. Vellinge utgör därvidlag inget undantag. Det som skiljer Vellinge från riksgenomsnittet är dels en högre förvärvsfrekvens, främst bland kvinnor, dels en större andel höginkomsttagare. Den senaste sammanställningen från Statistiska Centralbyrån (SCB) avser inkomståret 1993. Av denna framgår att 4,2 procent av inkomsttagarna i Vellinge hade en sammanräknad förvärvsinkomst överstigande 400.000 kr. Dessa inkomster svarade för 15,6 procent av de totala förvärvsinkomsterna i kommunen. I riket hade 1,6 procent av inkomsttagarna en sammanräknad förvärvsinkomst överstigande 400.000 kr, vilket motsvarade 6,6 procent av de totala inkomsterna.
Vellingeborna består dock ingalunda av enbart höginkomsttagare. Av ovannämnda SCB-statistik framgår beträffande inkomsttagarna i Vellinge även, att 80 procent av inkomsttagarna har en sammanräknad förvärvsinkomst som understiger 220.000 kr, att 75 procent av inkomsttagarna har sådan inkomst som understiger 200.000 kr, att 60 procent av inkomsttagarna har sådan inkomst som understiger 160.000 kr, att 50 procent av inkomsttagarna har sådan inkomst som understiger 140.000 kr samt, att 34 procent av inkomsttagarna i Vellinge har en sammanräknad förvärvsinkomst som understiger 100.000 kr.
I hela riket har 36 procent av inkomsttagarna en sammanräknad förvärvsinkomst som understiger 100.000 kr.
En sammanställning på hushållsnivå visar således att majoriteten av hushållen i Vellinge återfinns i "normala" inkomstintervall.
Systemet tar inte heller hänsyn till att kostnader för exempelvis boende i många kommuner med låg kommunalskatt är högre än i genomsnittskommunen. Den låga skatten har gjort att boendet blivit attraktivt men också dyrt. Inom landet kan priset på ett fabrikstillverkat typhus variera i relationen 1:2. Fastighetsskatten för de olika kommunernas genomsnittsvilla kan variera i relationen 1:10. I Vellinge kommun var det genomsnittliga taxeringsvärdet före den nu aktuella revideringen 502.300 kr. Höjningen av taxeringsvärdet kommer preliminärt att i Vellinge uppgå till i genomsnitt 32 procent. I kombination med den beslutade höjningen av skattesatsen med 0,2 procentenheter gör detta att fastighetsskatten ökar med drygt 3.700 kr för en normalvilla i Vellinge. För en inkomsttagare med en beskattningsbar inkomst på 600.000 kr kan detta jämföras med en kommunalskattehöjning på 0,62 kr/skattekrona. För en inkomsttagare med en beskattningsbar inkomst på 180.000 kr motsvarar detta däremot en kommunalskattehöjning på så mycket som 2.08 kr/skatte-krona.
Sammantaget kommer således utjämningssystemet, i samverkan med bl a höjda taxeringsvärden och höjd fastighetsskatt, att leda till en djupt orättvis ekonomisk belastning för medlemmarna i de kommuner, vilka genom det nya utjämningssystemet tvingas avstå från en del av sina skatteintäkter. Mest betungande kommer systemet, på grund av kommunalskattens proportionalitet, att bli för inkomsttagare med låg inkomst.
Vellinge den 31 januari 1996
PÅ KOMMUNENS VÄGNAR
___________________________
Göran Holm
******************************
Till
Länsrätten i Malmöhus län
Rotel 10
MÅL NR Ö 47-96
Sedan jag fått del av Vellinge kommuns yttrande i rubricerade mål får jag anföra följande.
Det är inte utan tillfredsställelse jag noterar att Vellinge kommun delar min uppfattning att lagarna om utjämningsavgift respektive utjämningsbidrag strider emot regeringsformens 1 kap 7 § och den grundlagsfästa lokaliseringsprincipen.
Oaktat det i sak ej har betydelse delar jag även kommunens uppfattning om de fördelningspolitiska negativa och skattedrivande effekter de antagna utjämningslagarna medför. Redogörelsen i kommunens yttrande sid 3-4 belyser väl dessa effekter.
Parterna synes för ovanlighetens skull vara ense i sak. Någon ytterligare skriftväxling synes ej erforderlig, varför jag härmed är beredd överlämna målet.
Malmö den 29 februari 1996
Stefan Hallbäck
***********************
Till
Kammarrätten i Göteborg
Box 1531
401 50 GÖTEBORG
Ö V E R K L A G A N D E
KLAGANDE
Stefan Hallbäck, Dammsagervägen 22, 239 42 FALSTERBO
MOTPART
Vellinge kommun, 235 81 VELLINGE
ÖVERKLAGAD DOM
Länsrättens i Malmöhus län dom 1996-06-07 i mål Ö 47-96
______________________
Undertecknad överklagar härmed länsrättens dom och yrkar att kammarrätten bifaller min vid länsrätten förda talan.
P.g.a. arbetsanhopning och stundande sommarferie hemställer undertecknad om anstånd med utveckling av grunderna för överklagandet och skälen för min begäran om prövningstillstånd till fredagen den 23 augusti 1996.
Malmö den 18 juni 1996
Stefan Hallbäck
***********************
Till
Kammarrätten i Göteborg
Avdelning 3
Box 1531
401 50 GÖTEBORG
MÅL 4700/96, rotel 40
Undertecknad får härmed inkomma med komplettering av grunderna för mitt överklagande.
GRUNDER
Jag vidhåller vad jag anfört i Länsrätten.
Därutöver vill jag anföra följande.
Det måste medges att Lagrådets (Lagråd 1) uttalande den 12 maj 1995 om lagförslagets grundlagsstridighet kan uppfattas som överraskande starkt, eftersom olika former av kommunal skatteutjämning faktiskt förekommit i Sverige sedan lång tid tillbaka och efter hand närmast kommit att uppfattas som ett normalt, eller åtminstone okontroversiellt inslag i det politiska livet. Det är dock att märka att inget tidigare infört system för kommunal skatteutjämning någonsin prövats av Lagrådet eller i domstol, varken såvitt avser grundlagsenligheten eller från någon annan utgångspunkt. Lagrådets granskning i maj 1995 var således första gången som ett förslag till kommunal skatteutjämning underkastades en kvalificerad juridisk prövning. Vidare märks att det nu gällande systemet för kommunal skatteutjämning, vilket alltså i sak är identiskt med det som Lagråd 1 ansåg vara grundlagsstridigt, skiljer sig från tidigare tillämpade utjämningsmodeller genom att de kommuner, däribland Vellinge, som är nettobetalare till staten får vidkännas ett direkt avdrag från de skattemedel som dess kommunmedborgare erlagt i kommunalskatt och som normalt, om inte utjämningssystemet funnits, skulle ha redovisats till Vellinge kommun. Tidigare system för kommunal skatteutjämning har i stället byggt på en konstruktion där staten betalat ut högre bidrag till vissa kommuner än till andra och därvidlag frångått annars gällande beräkningsgrunder för utbetalning av statsbidrag till kommuner. Det nya systemet är emellertid helt inomkommunalt finansierat och innebär att vissa kommuner subventionerar den kommunala verksamheten i andra kommuner (vilket var en av Lagrådets huvudinvändningar i maj 1995). Dessa skillnader mellan det nu förekommande systemet och tidigare former av kommunal skatteutjämning innebär att det av bland andra konstitutionsutskottet, Lagrådet (Lagråd 2) i yttrandet den 13 oktober 1995 och regeringen (i prop 1995/96:64 s. 28) anförda argumentet att den nu införda skatteutjämningen ansluter till hävdvunnen och rådande "konstitutionell praxis" är direkt felaktigt. Någon praxis innebärande att ett sådant system som det nuvarande skulle vara godtagbart från konstitutionella utgångspunkter finns således inte.
Lagrådet konstaterade alltså i maj 1995 att ett tidigare förslag till lag om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting stred mot 1 kap 7 § regeringsformen. Orsaken härtill var enligt Lagrådets bedömning att den kommunala beskattningsrätten, som kommer till uttryck i 1 kap 7 § andra stycket regeringsformen ("Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter") och som är en väsentlig del av den kommunala självstyrelse som enligt 1 kap 1 § andra stycket bidrar till att förverkliga den svenska folkstyrelsen, i orimligt hög grad inskränktes av ett system där skatt uttagen i en viss kommun sedan tillfördes andra kommuner. Enligt Lagrådet får en kommun endast ta ut sådan skatt som behövs för skötseln av de uppgifter som åvilar den kommunen. Att vissa kommuner och landsting skall avstå en del av sina skatteinkomster till förmån för andra kommuner och landsting med sämre skatteunderlag stred enligt Lagrådet mot 1 kap 7 § andra stycket regeringsformen. Att Lagrådet på detta sätt klart och entydigt uttalar att föreslagna lagbestämmelser strider mot grundlagen är f.ö. mycket ovanligt.
Av Lagrådets (Lagråd 1) yttrande framgår dock inte om det var den kommunala skatteutjämningen som sådan eller den föreslagna modellens konstruktion, vilken alltså innebar att pengar överfördes direkt från vissa kommuner till andra, som gjorde förslaget grundlagsstridigt. En i slutet av yttrandet gjord reservation beträffande framtida lösningar antyder dock närmast att det var själva konstruktionen som Lagrådet fann oacceptabel. Lagrådet yttrade nämligen där att "syftet med den föreslagna lagen möjligen kan, åtminstone delvis, (min kurs) tillgodoses med någon annan teknik avseende avgifter och bidrag, vilken inte skulle strida mot regeringsformens bestämmelser". Detta yttrande tycks sedan av både konstitutionsutskottet och av det Lagråd (Lagråd 2) som sedan godtog det nya förslaget ha tagits till intäkt för att i stort sett varje form av teknisk ändring i konstruktionen för den kommunala skatteutjämningen skulle göra nästa förslag grundlagsenligt. Detta kan dock inte vara riktigt. Visserligen är det principiellt helt korrekt, som Lagråd 2 anför, att valet av en teknisk lösning i ett lagförslag kan ha stor betydelse för den antagna lagens grundlagsenlighet även om valet av lösning i sak inte har så stor praktisk betydelse, men detta innebär givetvis inte att vilken teknisk ändring som helst gör ett tidigare grundlagsstridigt lagförslag grundlagsenligt. Det är inte heller så att själva ändringen av benämningar i lagen, från avdrag och tillägg till avgifter och bidrag, i sig kan göra förslaget förenligt med 1 kap 7 § regeringsformen, även om Lagråd 2 helt grundlöst faktiskt tycks tolka Lagråd 1 så. Avgörande för grundlagsenligheten är i stället vilka ändringar som gjorts i de nu gällande lagarna jämfört med det förslag som Lagrådet avstyrkte i maj 1995 (givet att det Lagrådets bedömning av grundlagsenligheten var korrekt).
Slående är i sammanhanget att både Lagråd 2 och senare regeringen tycks ha varit mycket väl medvetna om att ändringarna i det nu gällande förslaget enbart är av semantisk betydelse och för de berörda kommunerna saknar praktisk betydelse. Sålunda yttrade sig Lagrådet i oktober 1995 om förslaget till nu gällande lagstiftning:
"Den huvudsakliga förändringen i förhållande till det lagförslag som presenterades i kompletteringspropositionen (och som alltså avstyrktes av Lagrådet i maj 1995, min anm) är alltså att det inte längre föreskrivs att en kommun eller ett landsting skall få ett tillägg till eller vidkännas ett avdrag från sina skatteinkomster utan att kommunerna och landstingen skall ha rätt till ett statligt bidrag eller vara skyldiga att erlägga en avgift till staten.
Sett från de enskilda kommunernas och landstingens synpunkt har ändringen knappast någon praktisk betydelse. Det ekonomiska utfallet för kommunerna och landstingen avses bli detsamma som enligt det tidigare förslaget. Sättet för utbetalning av bidrag och uppbörd av avgifter överensstämmer också med vad som i kompletteringspropositionen föreslogs beträffande tillägg till och avdrag från skatteinkomsterna. Det föreslås sålunda att bidragen skall betalas ut i samband med utbetalningen av kommunalskattemedel och att avgifterna på motsvarande sätt skall betalas genom avräkning från kommunalskattemedlen."
Det faktum som Lagrådet sedan "hänger upp" sitt tillstyrkande av förslaget på, och som alltså enligt Lagrådet gör detta förenligt med 1 kap 7 § regeringsformen, är att en teknisk ändring kan ha stor betydelse för grundlagsenligheten samt att "(Ä)ven om de avgifter som en kommun eller ett landsting åläggs att betala ytterst syftar till att åstadkomma en förstärkning av andra kommuners och landstings ekonomi, innebär ett avgiftssystem inte att det sker någon direktfinansiering genom skattemedel av andra kommuners och landstings verksamhet."
Denna uppfattning framstår som mycket märklig mot bakgrund av vad samma Lagråd tidigare uttalat om förslagets innebörd för de berörda kommunerna och landstingen. Dessutom kan det med fog hävdas att vad Lagrådet benämner direktfinansiering följer av själva den "inomkommunala" konstruktionen av skatteutjämningen. Detta tycks även regeringen vara väl medveten om i de nuvarande lagarnas förarbeten, där lagstiftningens konsekvenser beskrivs på följande sätt: "regeringen föreslår i det följande en sådan lagteknisk lösning som............innebär att de kommuner och landsting som har sämre förutsättningar än genomsnittet i fråga om skattekraft och mätbara strukturella förhållanden ges ett statligt bidrag i syfte att jämna ut skatteinkomster och strukturellt betingade kostnadsskillnader. Samtidigt får de kommuner och landsting som har bättre förutsättningar än genomsnittet i fråga om skattekraft respektive strukturella förhållanden erlägga en utjämningsavgift till staten..........Bidraget och avgiften bör totalt sett, vara beloppsmässigt ungefär lika stora. Därigenom skapas en finansiell stabilitet som inte äventyrar saneringen av statens finanser." Även regeringen menar dock att detta innebär att ingen kommun kommer att ta ut skatt för skötseln av en annan kommuns uppgifter. Men denna bedömning framstår i sak som ohållbar, eftersom den enda förändring som skett i förhållande till det ursprungliga förslaget är att de belopp som debiteras respektive delas ut till olika kommuner och landsting döpts om från tillägg och avdrag till avgift och bidrag. I övrigt fungerar systemet på samma sätt som ursprungligen föreslogs, precis som Lagråd 2 konstaterat, och är alltså i lika hög grad inomkommunalt finansierat som det ursprungliga förslaget. Detta innebär att om Lagråd 1 hade rätt i sin bedömning att det ursprungliga förslaget stred mot 1 kap 7 § regeringsformen så har inte denna grundlagsstridighet avhjälpts av de semantiska och redaktionella ändringar som förslaget sedan genomgått. Både Lagråd 2 och regeringen tycks ha tagit det första Lagrådets försiktiga yttrande om att en annan teknisk lösning än den ursprungligen valda möjligen skulle kunna avhjälpa grundlagsstridigheten till intäkt för alldeles för långtgående slutsatser.
Är då Lagrådets bedömning från maj 1995 riktig, d v s stred och strider det till slut antagna förslaget mot 1 kap 7 § andra stycket regeringsformen? Avgörande för denna bedömning var att kommunerna enligt lagrummet i fråga endast får ta ut skatt för skötseln av "sina uppgifter". Härutöver hämtade Lagråd 1 vägledning i vad som i lag och praxis ansetts vara en kommuns angelägenheter, varvid den s.k. lokaliseringsprincip som bl a kommer till uttryck i 2 kap 1 § kommunallagen stod i förgrunden. Enligt denna bestämmelse får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Mot bakgrund härav fann Lagrådet det "helt främmande att betrakta skatt, som av en kommun eller ett landsting tas ut för att tillföras andra kommuner eller landsting, som uttagen för skötseln av vederbörande kommuns eller landstings uppgifter".
Uttalanden om hur 1 kap 7 § andra stycket regeringsformen skall tolkas saknas i stort sett i förarbetena, vilket i så fall, enligt gängse regler för grundlagstolkning och annan lagtolkning, innebär att stadgandets ordalydelse är helt avgörande för tolkningen av dess innebörd. (Jfr t ex J. Nergelius, Konstitutionellt rättighetsskydd, Stockholm 1996, sid. 681). En sådan tolkning innebär utan minsta tvekan att ett system enligt vilket skattemedel uttagna i en viss kommun tillförs en annan kommun för finansiering av den senare kommunens verksamhet är grundlagsstridig, oavsett hur de respektive överföringarna betecknas.
Tilläggas bör, för klarhetens skull, att 1 kap 7 § regeringsformen, även om bestämmelsen i likhet med övriga regler i regeringsformens 1 kap i högre grad än regeringsformen i övrigt är att se som ett principstadgande, ändå är en rättsligt bindande grundlagsregel. (Se E. Holmberg / N. Stjernquist, Grundlagarna, Stockholm 1980, sid. 29). Detta måste naturligtvis också beaktas vid domstolens bedömning, i en lagprövningssituation, av de nu tillämpade lagarnas grundlagsenlighet.
Det sagda leder till frågan hur de tillämpade lagarnas grundlagsenlighet, mot bakgrund av det ovan anförda, i den nu uppkomna situationen bör bedömas. Enligt 11 kap 14 § regeringsformen krävs för att en domstol skall underlåta att tillämpa en av riksdagen stiftad lag, att lagens bristande grundlagsenlighet är "uppenbar". Innebörden av detta uppenbarhetsrekvisit är sedan länge omtvistad. Vad som allmänt kan sägas är att enighet i stort sett råder i doktrinen om att det torde vara svårt för en domstol att åsidosätta en lag som godtagits av Lagrådet. I förevarande fall uppstår en smått unik situation genom att det finns både ett Lagrådsyttrande som klart avstyrker förslaget som varande grundlagsstridigt och ett Lagrådsyttrande som "inte vill motsätta" sig förslaget. Jag menar dock, i enlighet med vad som utvecklats ovan, att det var det första Lagrådet som, i maj 1995, gjorde den i sak korrekta bedömningen av de föreslagna lagarnas förenlighet med 1 kap 7 § regeringsformen samt att de ändringar som därefter genomfördes, vilka enbart var av semantisk och redaktionell art, var helt otillräckliga för att leda till en annan bedömning av lagarnas grundlagsenlighet (något som både Lagråd 2 och regeringen indirekt medgett genom sina ovan anförda uttalanden om likheterna mellan de båda förslagen). I praktiken föreligger därför en situation där lagstiftaren ignorerat Lagrådets bestämda avstyrkande av en föreslagen lag. Att ett senare Lagråd gjort en annan bedömning ändrar inte detta förhållande, eftersom det senare Lagrådets bedömning är i sak felaktig.
1 kap 7 § andra stycket regeringsformen anger klart och tydligt att en kommun endast får ta ut skatt för skötseln av sina egna uppgifter. De nu gällande lagarna avviker i så hög grad härifrån att deras grundlagsstridighet, i beaktande också av vad som i övrigt anförts om deras tillkomst, framstår som uppenbar.
Länsrättens domskäl
Länsrätten har på s. 7 f i den överklagade domen utvecklat varför de ifrågavarande utjämningslagarna enligt domstolens mening inte uppenbart strider mot 1 kap 7 § Regeringsformen och därför, jämlikt 11 kap 14 § Regeringsformen, skall tillämpas. Till grund för denna bedömning ligger ett uttalande av Konstitutionsutskottet från 1979, i samband med införandet av det s.k. uppenbarhetskravet i RF 11:14. Uttalandet (i KU 1978/9:39 s. 13) lyder:
"Riksdagen är enligt grundlagen den främste lagstiftaren. Endast riksdagen kan stifta grundlag. Det är därför naturligt att riksdagen är den instans som är bäst ägnad att pröva om en viss föreskrift är grundlagsenlig. Uppenbarhetsrekvisitet medför i detta fall enligt utskottets mening att riksdagens tillämpning av visst grundlagsstadgande måste respekteras så länge det håller sig inom ramen för en möjlig tolkning av bestämmelsen i fråga."
Länsrätten anför därefter att lagförslaget granskats av både lagrådet och KU och att den tolkning av dess grundlagsenlighet som dessa instanser samt riksdagen gjort inte kan anses gå utanför ramen för en "möjlig tolkning" av 1:7 st. 2 RF. Följaktligen är det inte uppenbart att de aktuella lagarna strider mot grundlag.
Som synes bygger länsrättens resonemang helt på att detta snart tjugo år gamla motivuttalande alltjämt måste respekteras och anses vara vägledande för domstolarnas praxis i lagprövningsfrågor. Om denna uppfattning godtas, kan länsrättens resonemang i sig förvisso framstå som logiskt och oklanderligt (en annan sak är dock att uppenbarhetsfrågan i sig är särskilt svårbedömd i just detta fall, då två lagråd bedömt i stort sett identiska lagförslag på helt olika sätt, varom mera nedan). Tveklöst har också det citerade uttalandet haft stor betydelse för de svenska domstolarnas restriktiva praxis i lagprövningsfrågor. Faktum är dock att detta motivuttalande på senare tid utsatts för hård kritik i den statsrättsliga doktrinen (se särskilt J. Nergelius, Konstitutionellt rättighetsskydd - Svensk rätt i ett komparativt perspektiv, Stockholm 1996 s. 669 f, 680 f o. 719 f) och i ljuset av de senaste årens konstitutionella utveckling framstår som om inte obsolet så dock av begränsad giltighet.
För det första är det en något märklig tanke att riksdagen i kraft av sitt grundlagstiftningsmonopol också skulle vara särskilt väl skickad att avgöra en bestämmelses grundlagsenlighet och, enligt citatet, att tillämpa grundlagsstadganden; här förväxlas uppenbarligen rättslig behörighet att stifta grundlag och annan lag med faktisk juridisk kompetens att pröva lagars förenlighet med grundlag och att tillämpa grundlagen. Vidare måste konstateras att domstolarnas möjlighet att åsidosätta lagar på grund av grundlagsstridighet om uttalandet accepteras i praktiken är minimala. Först om det skulle vara fullkomligt omöjligt för en domstol att tolka en bestämmelse som förenlig med grundlagen skulle domstolen kunna åsidosätta bestämmelsen, men detta skulle däremot inte vara möjligt om bestämmelsen, med tillämpning av normala tolkningsmetoder, framstår som oförenlig med en grundlagsregel. Detta är uppenbarligen det synsätt som ligger bakom länsrättens ställningstagande till de aktuella lagarnas grundlagsenlighet, men detta är helt enkelt ingen rimlig tolkning av ett centralt grundlagsstadgande som RF 11:14. Dels strider den mot stadgandets ordalydelse ("Finner domstol ............... att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning ............. får föreskriften icke tillämpas"), vilken i händelse av konflikt måste ha företräde framför ett av flera motivuttalanden om dess innebörd, dels leder ett godtagande av KU:s, på felaktiga premisser grundade, uttalande om riksdagens överlägsna kompetens att avgöra en lags grundlagsenlighet till att lagprövningsrätten i så hög grad förlorar sin praktiska betydelse att RF 11:14 i praktiken blir ett innehållslöst stadgande. Oavsett syftena bakom antagandet av regeln 1979 kan en sådan utveckling knappast ha varit den eftersträvade effekten av ett grundlagsfästande av den svenska lagprövningsrätten. Det kan också noteras att några liknande, kategoriska uttalanden om riksdagens roll som uttolkare av grundlagen och därigenom om kravet på återhållsamhet från domstolarnas sida i lagprövningssammanhang inte gjordes i samband med att Europakonventionen om mänskliga rättigheter införlivades i svensk rätt den 1 januari 1995. Det citerade motivuttalandet från 1979 kan därför inte tillmätas någon nämnvärd vikt i dag och kan under alla omständigheter inte läggas till grund för en dom i ett mål av detta slag. Med hänsyn till ordalydelsen i RF 1:7 och vad som ovan anförts om de båda lagrådens uttalanden måste också starkt ifrågasättas om regeringens och utskottsmajoritetens tolkning av stadgandet verkligen håller sig inom ramen för det möjliga.
Till det ovan sagda kommer att uppenbarhetsfrågan i just detta fall blivit särskilt komplicerad att bedöma, eftersom den situationen föreligger att ett lagförslag granskats av två olika lagråd, av vilka det första klart uttalat att det är grundlagsstridigt och det andra, trots att ingen tvekan rått om att det i sak varit samma förslag, godtagit förslaget. I doktrinen råder i stort sett enighet om att det torde vara svårt för en domstol att åsidosätta en lag som godtagits av lagrådet, eftersom lagen då svårligen kan sägas vara uppenbart grundlagsstridig, men att presumtionen för att en lag är uppenbart grundlagsstridig å andra sidan är desto starkare om regering och riksdag inte hörsammat invändningar som lagrådet framfört mot ett lagförslag. I detta fall var det, som utvecklats på annat håll i överklagandet, det första lagrådet som, i maj 1995, gjorde den i sak korrekta bedömningen av de föreslagna lagarnas förenlighet med RF 1:7. De ändringar i förslaget som därefter genomfördes var enbart av språklig art och i sak alldeles otillräckliga för att föranleda en annan bedömning av lagarnas grundlagsenlighet, vilket lagråd nr 2 synes ha insett genom uttalanden om den sakliga likheten mellan de båda förslagen. I praktiken föreligger därför en situation där lagstiftaren ignorerat lagrådets bestämda avstyrkande av en lag, vilket mycket starkt talar för att ifrågavarande lagar är uppenbart grundlagsstridiga.
PRÖVNINGSTILLSTÅND
I målet är fråga, dels huruvida de antagna lagarna strider mot regeringsformen, dels, om så kan anses vara fallet, huruvida detta är uppenbart.
Av vad som anförts i sak framgår att konstitutionsutskottets uttalanden i lagstiftningsärendet av flera skäl starkt kan ifrågasättas samt att en tillämpning i enlighet med utskottets förslag, dels strider mot ordalydelsen i RF 11:14, dels skulle innebära att utrymmet för lagprövning i praktiken är obefintligt. Vägledande rättspraxis på området saknas helt. Det är således av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt.
Av vad jag anfört i överklagandet framgår vidare att anledning förekommer till ändring av länsrättens domslut.
Malmö den 22 augusti 1996
Stefan Hallbäck
